Решение КСУ о соцвыплатах: анализ аргументов суда и их последствий

Под конец 2011 года, 26 декабря, Конституционный Суд принял, пожалуй, одно из наиболее скандальных и обсуждаемых из своих решений — № 20-рп/2011. Этим Решением он признал конституционными положения п. 4 раздела VII Закона "О Государственном бюджете на 2011 год", которым Кабмин был наделен полномочиями по определению порядка и размеров социальных выплат чернобыльцам, детям войны и пенсий военнослужащим. Здесь поочередно остановимся на спорных утверждениях и заключениях КСУ, а также последствиях их принятия.

Посягательство на неприкосновенность

Заключение КСУ: Размеры социальных выплат зависят от социально-экономических возможностей государства, поскольку:

– на это Конституционный Суд указывал в Решении от 19.06.2001 года № 9-рп/2001;

– в Решении от 08.10.2008 года № 20-рп/2008 КСУ указал на то, что виды и размеры социальных услуг и выплат потерпевшим устанавливаются государством с учетом его возможностей;

– согласно ст. 22 Общей декларации прав человека размеры социальных выплат и помощи устанавливаются исходя из финансовых возможностей государства;

– Европейский суд по правам человека в решении от 09.10.79 года в деле "Эри против Ирландии" констатировал, что осуществление социально-экономических прав человека в значительной степени зависит от положения в государствах, особенно финансового;

– такие положения распространяются и на вопрос допустимости уменьшения социальных выплат, о чем отмечено в решении этого суда по делу "Кйартан Асмундсон против Исландии" от 12 октября 2004 года.

Мнение "Ю&З": Вряд ли кто-то спорит, что размеры социальных выплат устанавливаются в зависимости от финансовых возможностей государства. Но дело ведь не в том, какие размеры соцвыплат государство может установить, на что упирает КСУ, а в том, может ли оно размеры этих выплат, однажды установленные, сократить или отменить.

По нашему мнению, нет. Ведь ч. 3 ст. 22 Конституции однозначно утверждает, что при принятии новых законов или внесении изменений в действующие законы не допускается сужение объема и содержания существующих прав и свобод. Эта норма согласно ст. 8 Конституции имеет высшую юридическую силу и является нормой прямого действия. И она не может игнорироваться по причине противоречия международному договору или практики Европейского суда.

Тем более, что Общая декларация прав человека и не противоречит этой норме, поскольку не запрещает подписантам устанавливать запрет на уменьшение существующего объема прав. Приведение же примеров практики Европейского суда по делам, не касающихся Украины, выглядит, по меньшей мере, странно. Ведь ни Конституция Ирландии, ни Конституция Исландии не содержат императивной нормы, аналогичной ч. 3 ст. 22 Конституции Украины.

Сужение объема или содержания права на достаточный уровень жизни при принятии новых законов является нарушением ч. 3 ст. 22 Конституции

Кроме того, в многочисленных своих предыдущих решениях Конституционный Суд неоднократно указывал на то, что льготы, компенсации и гарантии являются видом социальной помощи и необходимой составляющей права на достаточный уровень жизни и что сужение объема или содержания этого права путем принятия новых законов или внесения изменений в действующие законы согласно ст. 22 Конституции не допускается. Такая позиция была высказана в п. 3.4 мотивировочной части Решения КСУ от 18.06.2007 № 4-рп/2007, п. 6 мотивировочной части Решения от 20.03.2002 № 5-рп/2002, п. 6 мотивировочной части Решения от 01.12.2004 № 20-рп/2004.

Впрочем, судя по всему, КСУ считает, что в данном случае сужения содержания и объема прав не было.

Не сужающий механизм

Заключение КСУ: Механизм реализации социально-экономических прав может быть изменен государством, в частности, из-за невозможности их финансового обеспечения путем пропорционального перераспределения средств с целью сохранения баланса интересов всего общества, поскольку предусмотренные законами социально-экономические права не являются абсолютными. Но при этом содержание основного права не может быть нарушено. Изменение механизма начисления определенных видов социальных выплат и помощи является конституционно допустимым до тех пределов, за которыми ставится под сомнение сама сущность содержания права на социальную защиту.

Мнение "Ю&З": Для начала следует определить, что такое "механизм реализации права". В теории права это средства и институты, которые обеспечивают достижение фактических целей правовых предписаний в фактической правомерной деятельности субъектов¹.

¹ Элементарные начала общей теории права: учеб. пособие для вузов / под общей ред. д-ра юрид. наук, проф. В. И. Червонюка. — Право и закон, М.: КолосС, 2003. — 544 с.

Да, механизм реализации права на получение социальных выплат действительно претерпел изменения. Ведь Рада поручила определение порядка осуществления выплат Кабмину, то есть изменила институт, обеспечивающий достижение предписаний закона. Но разве этим дело ограничилось?

По нашему мнению, изменился не только механизм реализации права, механизм начисления соцвыплат, но и содержание и объем прав на их получение. Как отмечено в Решении КСУ от 22.09.2005 года № 5-рп/2005, содержанием прав являются условия и средства, составляющие возможности человека, необходимые для удовлетворения потребностей его существования и развития. Объем прав — это сущностное свойство, выраженное количественными показателями возможностей человека, которые отображены соответствующими правами и не являются однородными и общими.

В действительности изменился не только механизм реализации права на социальную помощь, но и содержание и объем этого права

В данном случае ограничение права на социальную помощь выразилось в том, что Кабмину было поручено обеспечить такие выплаты не в порядке и размере, установленном Законами "О статусе и социальной защите граждан, пострадавших в результате Чернобыльской катастрофы", "О социальной защите детей войны" и "О пенсионном обеспечении лиц, уволенных с военной службы, и некоторых других лиц", а в порядке и в размерах, определенных им самим. При этом отталкиваться КМУ должен был не от предписаний законов, а от наличного финансового ресурса бюджета ПФУ. Уже это говорило о сужении содержания и возможном сужении объема права на социальную помощь для чернобыльцев, детей войны и военнослужащих.

Заключение КСУ о том, что изменение механизма начисления определенных видов социальных выплат возможно до того предела, за которым ставится под сомнение сама сущность содержания права на социальную защиту, также не выдерживает критики. Кто должен определять этот "предел"? Каков он? Соответствует ли этому постулату фактическая ситуация с выплатами в 2011 году?

Ведь, вместо выплат, положенных по закону, Кабмином были установлены выплаты в десятки, а то и сотни раз ниже! Так, например, пенсии неработающим пенсионерам, проживающим в зоне усиленного радиологического контроля, согласно ст. 39 Закона "О статусе и социальной защите граждан, пострадавших в результате Чернобыльской катастрофы", должны были увеличиваться на одну минимальную заработную плату (1004 грн. по состоянию на декабрь 2011 года). Вместо этого постановлением КМУ от 06.07.2011 № 745, принятым во исполнение п. 4 раздела VII Закона "О Государственном бюджете на 2011 год" им была установлена надбавка в размере... 5,2 гривен (в 193 раза ниже!). И так со всеми иными льготами, которые местами были снижены до минимальных размеров.

Разве это не изменение механизма начисления социальных выплат до того предела, за которым ставится под сомнение сама сущность содержания права? Если нет, то каков он, этот "предел"? 1 гривна? 1 копейка? Еще ниже?

Кроме того, как состыкуется возможность изменения механизма начисления социальных выплат, в результате которых они фактически уменьшаются, с ч. 3 ст. 22 Конституции и всей предыдущей практикой решений КСУ? В частности, с Решениями от 22.05.2008 № 10-рп/2008, от 18.06.2007 № 4-рп/2007, от 01.12.2004 № 20-рп/2004, от 11.10.2005 № 8-рп/2005. Почему в этих и многих других аналогичных случаях он принимал решения о неконституционности законов, сужающих права граждан, а в Решении № 20-рп/2011 — даже не рассматривал вопрос о том, повлекло ли изменение механизма реализации права фактическое сужение его содержания и объема?

Ответы на эти вопросы КСУ в своем Решении № 20-рп/2011 не дал, чем породил еще больше поводов сомневаться в объективности, разумности и справедливости своего решения.

Ручной бюджет

Заключение КСУ: Верховная Рада, определив Кабмин государственным органом, который должен обеспечивать реализацию социальных прав граждан, дала ему право определять порядок и размеры социальных выплат исходя из имеющегося финансового ресурса бюджета Пенсионного фонда, что согласуется с функциями правительства, определенными в пунктах 2, 3 статьи 116 Конституции.

Мнение "Ю&З": Заключение о правомерности наделения Кабмина через Закон "О Государственном бюджете на 2011 год" полномочиями по определению размера выплат — верх непоследовательности КСУ. Ведь до этого он регулярно повторял одно и то же: нельзя законами о бюджете вносить изменения в другие законы или изменять правовое регулирование отношений, являющихся предметом регулирования иных законов (см. Решения от 24.06.99 № 6-рп/99, от 20.03.2002 № 5-рп/2002, от 09.07.2007 № 6-рп/2007, от 22.05.2008 № 10-рп/2008).

Заключение о правомерности наделения Кабмина законом о бюджете полномочиями по определению размера выплат — верх непоследовательности КСУ

Более того, год назад, Решением от 30.11.2010 года № 22-рп/2010 КСУ признал неконституционной аналогичную норму Закона "О Государственном бюджете Украины на 2010 год", позволявшей Кабмину осуществлять пересмотр некоторых размеров выплат. Теперь же, вопреки предыдущей десятилетней практике, основываясь на принципе сбалансированности бюджета, КСУ пришел к совершенно противоположному заключению.

Последствия

Критиковать это Решение КСУ можно еще долго, оспаривая как заключения КСУ, так и аргументы, положенные в это заключение. Но изменить что-либо уже все равно не удастся. А потому вкратце сформулируем главные последствия принятия Решения № 20-рп/2011:

– чернобыльцы, дети войны и военнослужащие не смогут добиться через суд выплаты им социальных льгот за вторую половину 2011 года (после 23.07.2011, когда постановление КМУ от 06.06.2011 № 745 вступило в силу) в размере и объеме, определенных Законами "О статусе и социальной защите граждан, пострадавших в результате Чернобыльской катастрофы", "О социальной защите детей войны" и "О пенсионном обеспечении лиц, уволенных с военной службы, и некоторых других лиц";

– правительство получило правовые возможности для передачи ему полномочий по определению размеров и порядка осуществления любых видов социальных выплат;

– законом о бюджете может изменяться правовое регулирование отношений, являющихся предметом регулирования иных законов;

– государство может изменять механизм реализации социально-экономических прав, в том числе сужая объем и содержание этих прав;

– государство может не только устанавливать, но и уменьшать социально-экономические права в зависимости от своего финансового положения;

– практика толкования законов Конституционным Судом может меняться самым кардинальным образом.

Если наметившиеся тенденции и подходы в толковании Конституции со стороны КСУ продолжатся, то не станет откровением не только легализация пенсионной реформы или норм Закона "О Государственном бюджете Украины на 2012 год", снова предоставляющих Кабмину полномочия по определению размеров соцвыплат. Вслед за социальными льготами участь ограничения во имя сбалансированности бюджета может коснуться других социально-экономических прав: на оплату труда (в первую очередь, бюджетникам), на отпуск, на забастовку, на жилье, на бесплатную медицину и образование и проч. Во всяком случае, в части, которая урегулирована законами, а не Конституцией.

ВЫВОД:

Решение КСУ от 26.12.2011 № 20-рп/2011 нивелирует закрепленный ст. 22 Конституции принцип невозможности сужения объема и содержания существующих прав и свобод граждан. Оно противоречит предыдущим решениям КСУ относительно социальных выплат и возможности внесения изменений в другие законы нормами закона о госбюджете, а также открывает государству возможности по нивелированию сущности этих и других социально-экономических прав путем изменения механизмов их реализации во имя экономической целесообразности и сбалансированности бюджета.